當(dāng)前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但由于地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，已不足以滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)對(duì)地下公共管線集約式發(fā)展、智慧化管理的要求。在這種背景下，城市地下綜合管廊作為一種現(xiàn)代化管道建設(shè)理念，開(kāi)始越來(lái)越多地受到城市規(guī)劃者的青睞。合理開(kāi)發(fā)建設(shè)綜合管廊，集約利用地下空間，能取得顯著的節(jié)能環(huán)境效益，國(guó)內(nèi)《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2015年版）》因此將其列入支持項(xiàng)目清單。
自2014年以來(lái)，我國(guó)綜合管廊建設(shè)采用預(yù)埋槽道及活動(dòng)支架受到政策的大力支持與推廣，兩批國(guó)家級(jí)試點(diǎn)的設(shè)立得到了中央財(cái)政層面的支持，由此加快了建設(shè)綜合管廊的步伐。但同時(shí)也需要注意到，我國(guó)城市地下綜合管廊的建設(shè)發(fā)展也面臨著一系列挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，倘若城市總體規(guī)劃與管廊規(guī)劃出現(xiàn)較大偏差，就有可能面臨綜合管廊采預(yù)埋槽道及活動(dòng)支架建成后管線入廊率低下，造成管廊閑置、投資浪費(fèi)的損失。
綜合管廊預(yù)埋槽哈芬槽
政策頻出促管廊建設(shè)
近年來(lái)，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問(wèn)題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴(yán)重影響了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行秩序。為切實(shí)加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理，國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年6月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就地下管線管理總體要求、規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)統(tǒng)籌、改造維護(hù)、管線普查等方面，對(duì)國(guó)內(nèi)地下管線的建設(shè)管理做了總體部署。
綜合管廊成品支架
2014年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》，明確了開(kāi)展中央財(cái)政支持地下管廊試點(diǎn)工作的工作安排。試點(diǎn)城市得到中央財(cái)政的專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。
為加大債券融資方式對(duì)七大類重大投資工程包、六大領(lǐng)域消費(fèi)工程的支持力度，拉動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域投資和消費(fèi)需求增長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展改革委于2015年3月制定并發(fā)布《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行專項(xiàng)債券，募集資金用于城市綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券，可適當(dāng)放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見(jiàn)》中規(guī)定的部分準(zhǔn)入條件，如城投類企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制等。
2015年6月，財(cái)政部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知》，明確規(guī)定中央財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)資金的用途，即用于支持城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)及污水泵站建設(shè)、海綿城市建設(shè)試點(diǎn)、地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)、城市生態(tài)空間建設(shè)其他需要支持的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)專款專用、專項(xiàng)管理，以提高財(cái)政資金的使用效益。
2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確我國(guó)建設(shè)綜合管廊的總體目標(biāo)是：到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)。
綜合管廊的回報(bào)機(jī)制關(guān)系到其建設(shè)運(yùn)營(yíng)能否順利進(jìn)行。為形成合理收費(fèi)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入積極性，促進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委、住建部于2015年11月發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。文件中指出，城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)；入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位一次性支付或分期支付；日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營(yíng)單位逐期支付。
2017年5月，住建部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，對(duì)“十二五”期間我國(guó)地下管線長(zhǎng)度的變化進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并指出了接下來(lái)的“十三五”期間，我國(guó)建設(shè)綜合管廊的具體任務(wù)目標(biāo)。
“十三五”期間，我國(guó)設(shè)市城市新區(qū)新建道路綜合管廊建設(shè)率到2020年力爭(zhēng)達(dá)到30%，設(shè)市城市道路綜合管廊綜合配建率到2020年力爭(zhēng)達(dá)到2%。具體建設(shè)任務(wù)上，結(jié)合道路建設(shè)與改造、新區(qū)建設(shè)、舊城更新、河道治理、軌道交通、地下空間開(kāi)發(fā)等，建設(shè)干線、支線地下綜合管廊8000公里以上。
三大突出問(wèn)題待解
實(shí)際需求與政策推動(dòng)加快了我國(guó)綜合管廊建設(shè)的步伐，截至2016年底，我國(guó)已經(jīng)分兩批將25座城市列為綜合管廊建設(shè)的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，其中涉及12個(gè)省會(huì)城市、12個(gè)地級(jí)市及1個(gè)縣級(jí)市。國(guó)家級(jí)試點(diǎn)已開(kāi)展了一系列帶有示范性及探索性的建設(shè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，除國(guó)家級(jí)試點(diǎn)外，各省也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)立了省級(jí)綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)。
根據(jù)“十三五”規(guī)劃方案，綜合管廊國(guó)家級(jí)試點(diǎn)在期內(nèi)計(jì)劃建設(shè)綜合管廊1090公里。截至2017年4月底，國(guó)內(nèi)地下綜合管廊試點(diǎn)項(xiàng)目已開(kāi)工建設(shè)687公里，建成廊體260公里，完成投資400多億元，試點(diǎn)工作經(jīng)過(guò)努力已取得了顯著成效。
但在實(shí)際建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，地下綜合管廊的建設(shè)也面臨著一些“關(guān)口”要過(guò)。中債資信分析師周俊濤對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示：
較前，建設(shè)成本高昂，資金缺口較大是其面臨的大“關(guān)隘”。綜合管廊的造價(jià)與建設(shè)地地質(zhì)條件、入廊管線種類、管廊設(shè)計(jì)艙數(shù)及截面尺寸等因素有關(guān)，總體建設(shè)成本相比管線直埋昂貴不少。綜合管廊作為一種成本高昂的公共基礎(chǔ)設(shè)施，如果其建設(shè)費(fèi)用完全或主要由政府承擔(dān)，會(huì)形成較大的財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于國(guó)內(nèi)綜合管廊的推廣與應(yīng)用。
此外，利益協(xié)調(diào)難度大，對(duì)規(guī)劃水平要求高，也是其面臨的一大難題。地下綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)各方面的發(fā)展利益。且綜合管廊對(duì)城市規(guī)劃也提出了更高的要求。因?yàn)榫C合管廊建設(shè)成本昂貴，建成后其使用年限一般在100年左右，時(shí)間跨度大，社會(huì)影響范圍深遠(yuǎn)，需要將綜合管廊的建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、長(zhǎng)期規(guī)劃中。
后，使用收費(fèi)機(jī)制尚不明確也困擾著管廊的后續(xù)建設(shè)。綜合管廊是一種準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性物品，可對(duì)使用者收取一定的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，但我國(guó)多數(shù)城市尚未明確建立管廊收費(fèi)機(jī)制，待后期集中建設(shè)的管廊進(jìn)入大規(guī)模運(yùn)營(yíng)使用期時(shí)，這一“關(guān)”顯然是繞不過(guò)去的。此外，隨著使用年限的增長(zhǎng)，管廊的維護(hù)管理費(fèi)用也將隨之不斷增加，如果沒(méi)有明確收費(fèi)機(jī)制的支撐，也將影響到綜合管廊后期的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。
合理開(kāi)發(fā)建設(shè)綜合管廊，集約利用地下空間，能取得顯著的節(jié)能環(huán)境效益，但周俊濤也提出針對(duì)綜合管廊項(xiàng)目，由于其節(jié)能效益難以具體量化評(píng)估，同時(shí)其節(jié)能效益的發(fā)揮依賴于其正常發(fā)揮市政管道容納、維護(hù)的作用，因此應(yīng)重點(diǎn)考量管廊項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)水平、運(yùn)營(yíng)管理水平兩方面的表現(xiàn)。